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域外司法经费:管理相似保障充足

中山检察在线 录入时间:2015-3-5 人气:5,911 来源:检察日报

    实现司法公正是人类的共同追求。合理的司法经费管理制度是保障实现司法公正的前提和基础。当今世界许多国家虽然在结构形式、经济发展程度、财政体制、诉讼模式等方面千差万别,但在司法经费管理方面却呈现出惊人的相似之处。

    保障司法经费独立,防止其他国家机关通过控制司法经费来影响司法机关公正办案

    司法的功能在于对利益尖锐对立的双方的争议进行裁决,尤其是在刑事诉讼中,检察院、法院处理的是代表国家利益的控诉方与普通公民之间的争议,因而保障司法独立,特别是司法相对于行政机关的独立性对于保障司法公正的实现极为重要。而要保障司法独立,首先必须保障法院、检察院经费独立,因为“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”因此,西方国家特别强调保障法院经费独立。日本《裁判所法》第83条明确规定:“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内。”有些国家甚至在宪法中对司法经费独立作出明确规定,如乌克兰宪法第130条规定:“为使法院发挥职能,国家保证拨款和各种良好条件。在乌克兰国家预算中,单独规定供养法院的支出。为解决法院内部活动问题,实行法院自治。”

    鉴于司法经费独立对保障司法公正的极端重要性,许多国际性法律文件也对此作出了规定。国际法曹协会于1982年通过的《司法独立最低标准》第8条规定:“司法事务专属司法机关之责任,包括中央层次之司法行政及法院层次之司法行政。”1983年通过的《司法独立世界宣言》第二之四十条也规定:“法院行政之主要责任,应授予司法机关。”总体来看,主要有两大特点:

    一是司法经费独立于行政机关。从司法经费的管理模式来看,当今世界大致有两种模式:第一种模式是法院、检察院自行掌管司法经费,第二种模式是由司法行政机关,如司法部、法务部等掌管法院、检察院的司法经费。在第一种模式下,司法经费完全独立于行政机关。在第二种模式下,各国也采取种种手段,防止行政机关通过控制司法经费影响法院、检察院依法独立办案,如实现司法经费的法治化,对司法经费的总额及各项司法经费的拨付规定明确的标准;实现司法经费管理的民主化,要求司法行政机关在编制法院、检察院经费时必须与法院、检察院进行充分磋商,等等。有的国家甚至规定,检察院、法院制作司法经费预算报告交司法行政机关后,司法行政机关应直接呈交,或通过财政部门呈交国会(议会)审议,不得减少。如萨尔瓦多宪法第182条规定,最高法院“就司法行政支出和薪俸作出预算”后,政府行政部门应“不加改动地纳入总预算”。

    由于第一种模式更有利于保障司法经费独立,因而从世界范围来看,越来越多的国家采用第一种模式。如在1938年以前,美国联邦法院系统的司法行政由司法部领导。为保障司法独立,美国于1939年建立了由联邦最高法院领导的联邦法院司法行政管理局,掌管联邦法院的司法行政,包括司法经费。有些国家甚至将“司法经费必须由法院掌管”规定在宪法中,如玻利维亚宪法第119条规定:“司法权力机构享有经济自主权。国家预算给司法机构拨出全年的足够的固定款项,这笔款项连同为该部门的服务所设立的专门年金由最高法院下属的司法系统财政局集中掌握。”

    二是司法经费相对于立法机关也享有一定的独立性。

    在现代民主国家,国家预算必须接受立法机关审查,司法经费作为国家预算的组成部分,当然也应接受立法机关审查。为防止立法部门通过控制司法经费对司法施加不当影响,许多国家对立法机关审查司法经费设立了一定的规则。如菲律宾宪法第8章第3条不仅规定“各级法院享有财政自主权”,而且规定“不得以立法程序减少对各级法院的拨款,使之低于上一年度的款额,此项拨款经批准后应自动、定期拨付”。萨尔瓦多宪法第182条规定:“国会认为所提预算有修改之必要时,应与最高法院协商。”

    司法经费都由中央(联邦)或州政府负责,不采用“分级负责”制

    根据“财权与事权相统一”的财政原则,行政机关经费通常由地方财政负责,而司法机关以国家法律为依据进行裁判,目的在于通过解决纠纷以维护国家法制统一,行使的是国家事权,并且如果法院检察院经费由地方控制,那么司法将很难摆脱地方干预,因此多数国家都规定,司法经费由中央(联邦)或州政府负责,不受地方控制。通常情况下,单一制国家司法经费都由中央政府负责,联邦制国家联邦司法经费由中央政府负责,州司法经费由州政府负责。

    英国系单一制国家,其行政管理体制分中央、郡、区(镇)三级,(刑事)法院大致分四级(治安法院、刑事法院、高等法院、上诉法院),但全国法院经费均由中央政府负责。

    美国系联邦制国家,联邦有联邦法院系统,各州有各州法院系统。就联邦而言,尽管其法院设置分三级(联邦地区法院、联邦上诉法院、联邦最高法院),但三级法院经费均由联邦政府负责。就各州而言,尽管其行政管理体制通常分三级(州、县或市、乡或镇),法院设置分三级(州基层法院、州上诉法院、州最高法院)或两级(州基层法院、州最高法院),但州各级法院的经费都由州政府负责,不受县(市)、乡(镇)政府控制。

    德国也是联邦制国家,其联邦法院经费由联邦政府负责,各州尽管行政管理体制分两级、三级或四级(州、专区、市或县、乡或镇),法院分两级(州地方法院、州法院),但州法院经费全部由州政府负责,不受州以下地方政府控制。

    巴西与美国一样,也是联邦制国家,联邦有联邦法院系统,各州有各州法院系统。巴西联邦法院分三级(联邦地区法院、联邦高级法院、联邦最高法院),但三级法院经费都由联邦中央政府负责。巴西各州尽管行政管理体制分两级(州、市或镇),法院设置也分两级(初审法院、州级法院),但州各级法院经费都由州政府负责,不受市(镇)政府控制。

    鉴于司法经费由中央(联邦)或州政府负责对保障司法免受地方干预极为重要,许多国家立法都对此作出了明确规定,有些国家甚至将其确立为一项宪法原则。如俄罗斯宪法第124条规定:“法院的经费只能来自联邦预算,应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。”印度宪法第112条第3款规定,最高法院、联邦高等法院法官的薪俸、津贴、年金以及各级法院进行审判和裁决的费用不仅要由中央财政统一保障,而且要像总统、议长、副议长的薪俸、津贴一样,纳入独立于一般财政预算的统一基金。秘鲁宪法第238条规定:“司法权力机构的预算草案由最高法院提出,并提交行政权力机构由其列入公共部门总预算的草案。”哈萨克斯坦宪法第80条规定:“法院的财政拨款和法官的住房保障,由共和国的预算经费解决,并应保障法官能够完全和独立地行使审判职能。”巴拿马宪法第209条规定:“最高法院和国家总检察长应提出各自的司法机构总预算和检察机构预算并及时提交执行机构以便列入公共部门总预算草案。”

    司法经费在财政支出中占较高比例,有些国家甚至在宪法中对此作出明确规定

    法院、检察院办理案件必须以一定的物质装备作基础,缺乏一定的物质装备作支撑,审判工作、检察工作将很难进行;并且如果法院、检察院经费不足,那么即使宪法、法律规定立法、行政等机关不得干预司法,法院、检察院为维持运转,也会主动求助于立法、行政等机关,以致不得不屈从于后者的意志。因此,为了保证司法的独立、公正,很多国家都给予法院、检察院以充分的经费保障。在国家财政支出中,司法经费都占据较高比例。如在英国,2004年,法院、检察院、警察机关、监狱经费占中央政府全部支出的8.3%,相对于2003年增长了6%。在德国,各州法院经费平均占州全部预算的3.5%。巴西法院经费更高,法院预算占全国预算总额的3.7%。

    为确保对法院、检察院的经费保障不因政局以及政治领导人的更替而被削减,有些国家还将法院、检察院经费必须占财政收入(支出或预算)的比例在宪法中作出明确规定。如秘鲁宪法第238条规定:“司法权力机构的预算不少于中央政府日常开支预算的百分之二。”危地马拉宪法(第213条)、巴拿马宪法(第208条)也规定司法机构的预算不得低于国家全部预算的2%。有些国家司法经费占财政收入的比例更高,如哥斯达黎加宪法(第177条)规定:“司法机构的预算额不得少于经济年度日常收入预算的百分之六。”

    鉴于充足的司法经费对保障司法公正的极端重要性,有些国际法律文件也对司法经费保障作出了规定。如联合国1985年通过的《关于司法机关独立的基本原则》第7条明确规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”1983年通过的《司法独立世界宣言》第二之四一条规定得更具体:“国家应以最高的优先提供允许适当司法行政之适当资源,包括适当的硬件设备,以维护司法独立、尊严、效率、法官及司法行政之人事及执行预算。”《司法独立最低标准》第10条规定:“国家有义务提供足够之财政资源,以实现适当的司法行政。”

    对司法人员的经济保障非常充分,法官、检察官的薪俸、津贴等高于行政公务员

    法官、检察官是司法职能的最终承担者,因而要保证司法的独立、公正,除必须给予法院、检察院以充分的经费保障,还必须给予法官、检察官以充分的经济保障。不仅如此,由于法官、检察官的任职条件通常高于行政公务员,并且法官、检察官不得兼职,无法通过其他途径获得经济收入,因而在西方,法官、检察官的薪俸、津贴等通常高于行政公务员。

    在英国,大法官的年薪高于首相,高级法官(上议院常设上诉议员、上诉法院院长和法官、高等法院王座庭庭长等)的年薪高于内阁大臣。1983年,英国大法官的年薪为59300英镑,首相的年薪为49000英镑,大法官高出首相10300英镑。2002年,英国大法官(德里·欧文)的年薪为180045英镑,而英国首相(布莱尔)的年薪为171554英镑,大法官高出首相8491英镑。

    在美国,联邦最高法院首席大法官的年薪与副总统相同,其他大法官的年薪高于内阁部长。如2006年,美国副总统的年薪为21.57万美元,最高法院大法官年薪为21.21万美元,两者仅差3600美元。

    在法国,法官、检察官待遇比照文官,但相对于文官,法官、检察官除基本工资外,还享受文官没有的司法补助费,因而法官、检察官的薪金高于同级文官。

    在德国,法官、检察官的工资分为十级,最高级别法官、检察官的工资相当于特级公务员最高两个级别的平均数,初级法院和地区法院法官、检察官的工资为一二级,相当于高级公务员工资的最高额。

    在日本,不仅宪法对法官的经济保障作出了规定,国会还制定了专门的《法官工资法》,以保障法官获得充分的经济保障。日本法官(包括助理法官)工资与中央政府行政官员相当,不仅高于地方公务员,而且高于中央政府一般公务员。具体而言,日本最高裁判所所长的工资与首相(内阁总理大臣)、国会两院议长相当,最高裁判所一般法官的工资与内阁部长相当,东京高等裁判所所长的工资与内阁法制局局长的工资相当,其他高等裁判所所长的工资与各部常务副部长、国会议员的工资相当。下级裁判所法官分十七级,一级法官(最高级)工资与各部行政副部长工资相当,三级法官的工资与重要局的局长相当,六级法官工资与副局长相当,八级法官的工资低于副局长,但高于各部处长,十级法官工资与各部处长相当,十四级法官工资与各部副处长相当,十七级法官工资与各部科长相当。

    不仅发达国家对法官、检察官经济保障非常充分,许多发展中国家也是如此。如在泰国,法官工资也与各级政府部门首长相当,高于一般公务员。具体而言,大理院(最高审判机关)院长的工资与总理以及上议院议长相当,大理院副院长的工资与副总理、下议院议长相当,大理院一般法官的工资与中央各部部长相当,即使是最基层的府法院法官,其工资也与县长相当。

    值得注意的是,鉴于法官、检察官的经济保障对维护司法的公正、独立极为重要,有些国家还在宪法中对法官、检察官的薪酬作出规定。如巴拿马宪法第208条规定:“最高法院法官的薪金和津贴不得低于国务部长。”

    作者:陈永生(北京大学法学院教授)